Zwangspause in der WTO

Auch nach der neuerlichen Abfuhr in Cancún scheinen die reichen Länder ihre Vorstellungen einer „Entwicklungsrunde“ aufrechtzuerhalten. Ohne Kurswechsel hat die WTO aber wenig Zukunft.

Seit eine geschlossene Front der Entwicklungsländer im September die WTO-Ministerkonferenz in Cancún zum Scheitern brachte, fühlen sich KritikerInnen der Globalisierung beflügelt: Ein Stopp der weiteren Liberalisierung und Deregulierung im Interesse transnationaler Konzerne scheint in Reichweite. Voraussetzung dafür wäre allerdings, dass diese Front auch hält – ob in Gestalt der „G-21“ (mit Brasilien, China, Indien und Südafrika) oder der „G-90“, die sich aus den AKP-Ländern (Afrika, Karibik, Pazifik) und den am wenigsten entwickelten Ländern (LDCs) zusammensetzt.
Verfolgt man die offiziellen Stellungnahmen seit Cancún, fällt ein entsprechender Optimismus nicht leicht. Während die USA damit drohen, in Cancún unbotmäßigen Ländern auf allen Ebenen Zugeständnisse zu verweigern, ließ die EU nach einer ersten Nachdenkpause erkennen, an den „neuen Themen“ (Investitions- und Wettbewerbsregeln, Transparenz im öffentlichen Beschaffungswesen, Handelserleichterungen) doch festhalten zu wollen. Im Oktober erklärten sich 20 Anrainerstaaten des Pazifik bereit, die Verhandlungen auf Basis des in Cancún durchgefallenen Textes des Konferenzvorsitzenden und mexikanischen Außenministers Luis Ernesto Derbez wieder aufzunehmen. Mitte November bekräftigten die Länder des Handelsblocks MERCOSUR (Brasilien, Argentinien, Paraguay, Uruguay) und die EU, auf ein Freihandelsabkommen unter Einschluss von Investitions- und Wettbewerbsregeln hinzuarbeiten. Weitere Indizien werden die Verhandlungen über das Gesamtamerikanische Freihandelsabkommen in Miami (20./21. November) und der Allgemeine Rat der WTO am 15. Dezember in Genf bringen.

Wenig ermutigend ist auch, dass sich die reichen Länder nicht zu einer für die Entwicklungsländer entscheidenden Frage äußerten, nämlich zur Überprüfung der Auswirkungen bereits bestehender WTO-Verpflichtungen, einem Teil des Arbeitsprogramms der in Doha 2001 beschlossenen Entwicklungsrunde. Aus Sicht der Entwicklungsländer geht es nicht nur darum, ob sie neue Themen blockieren, sondern auch ob sie eine Aussetzung oder Rücknahme bereits bestehender WTO-Verpflichtungen erreichen können, wenn diese zu unüberwindbaren Problemen führen oder ihre Entwicklung behindern. Letzteres lässt sich aber nicht erzwingen – dazu braucht es den guten Willen der reichen Länder.
Den haben sie seit der WTO-Ministerkonferenz in Singapur 1996, als dieses Thema erstmals eingebracht wurde, aber nicht erkennen lassen. Das Minimum wäre die Aussetzung der Verpflichtungen aus Abkommen wie TRIPS (Urheberrechtsschutz) und TRIMS (Verbot bestimmter Bedingungen für ausländische Direktinvestitionen) für die Dauer einer eingehenden Überprüfung ihrer Effekte. Das war ein wesentlicher Punkt in Cancún, neben den Konflikten um die neuen Themen, den Marktzugang für Agrar- und Industrieprodukte in den reichen Ländern sowie die Einstellung der Baumwollsubventionen der USA, die als eine Art „Anzahlung“ gedient hätte.
Leider haben sich die Entwicklungsländer das Problem mit der Zustimmung zu den Ergebnissen der Uruguay-Runde (1986-1994) der Welthandelsgespräche selbst aufgehalst. Denn mit der WTO-Gründung 1995 wurde das Prinzip „eine Regel für alle“ im Handelssystem festgeschrieben. Die „besondere und unterschiedliche Behandlung“ der Entwicklungsländer beschränkt sich im Wesentlichen auf längere Fristen für die Umsetzung allgemeiner Verpflichtungen. Im Vergleich zu allgemeinen Regeln, die die jeweiligen Entwicklungsinteressen von vornherein berücksichtigen würden, bloß eine „zweit- oder drittbeste“ Option“, wie etwa der brasilianische UNO-Botschafter Clodoaldo Hugueney Ende Oktober in New York betonte.
Wenn sich aber nicht einmal erwiesenermaßen entwicklungsfeindliche Bestimmungen im Nachhinein „sanieren“ lassen, könnten die Entwicklungsländer durchaus sämtliche weiteren Verhandlungen boykottieren. Damit hätte die WTO als Instrument einer weiteren weltweiten Liberalisierung ausgedient und wäre insofern „entgleist“, was viele AktivistInnen aus der Zivilgesellschaft begrüßen würden. Obwohl eine solche Entwicklung nicht auszuschließen ist, müssten die Entwicklungsländer dann allenfalls gegen bestehendes WTO-Recht verstoßen und sich dem Risiko existenzbedrohender Handelssanktionen aussetzen.

Ein besseres Ergebnis wäre wohl eine Reform der WTO auf Basis einer „strategischen Mobilisierung der Stimmenmacht des Südens“, wie sie Shrirang P. Shukla vorschwebt, einem früheren Botschafter Indiens beim Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen GATT (dem Vorläufer der WTO): Hauptziel wäre, die WTO in ein dreiteiliges System zu überführen, das generell unterschiedliche Verpflichtungen der am wenigsten entwickelten Länder (LDCs), der übrigen Entwicklungsländer und der reichen Länder vorsieht. Kein Mitglied sollte zu einer tiefergehenden Integration gezwungen sein, obwohl eine solche über „plurilaterale Abkommen“ erfolgen könnte, die nur für die jeweiligen Mitglieder gelten. Beispiele sind die bestehenden WTO-Abkommen über das öffentliche Beschaffungswesen und über Produkte der Informationstechnologie.
Der Shukla-Vorschlag ist nicht einmal so unrealistisch, jedenfalls was die Idee optionaler Verpflichtungen betrifft. Nach einem AFP-Bericht von Anfang November wäre die EU eventuell bereit, die vier „neuen Themen“ separat zu verhandeln: Entweder würden die Verhandlungen mit allen beginnen, aber jedes Land könnte sich in der Folge zurückziehen; oder es würden sich von vornherein nur interessierte Länder beteiligen, die aber dann an das Ergebnis gebunden wären. Auch bei den Verhandlungen über die Gesamtamerikanische Freihandelszone in Miami könnte ein Kompromiss auf Basis einer „à-la-carte“-Variante anvisiert werden, berichtete die Washington Post Mitte November. Und eine dreiteilige Struktur ist ja grundsätzlich schon bzw. noch vorhanden: Etwa in Gestalt der unilateralen Handelspräferenzen der reichen Länder für die LDCs oder der einseitigen Handelspräferenzen der EU für die AKP-Länder.
Es stellt sich aber die Frage, ob eine weitergehende Reform wie von Shukla angedacht überhaupt im Rahmen der WTO ausgehandelt werden kann, die ja auf dem Austausch von Zugeständnissen basiert. Was hätten die reichen Länder davon? Außerdem ist eine Aussetzung und/oder eine Teilrücknahme von WTO-Verpflichtungen für viele Länder nicht unbedingt der wichtigste Schritt. Zweifellos wurden etwa die Möglichkeiten reduziert, bestehende oder im Aufbau befindliche Industrien zu schützen, doch Abwertungen wie die des argentinischen Peso, die einem generellen Schutzzoll von 250% gleichkommen, sind durchaus zulässig. Umgekehrt helfen auch spezifische Zollschranken nur wenig, wenn Regierungen wegen des Schuldendienstes jeder budgetäre Spielraum fehlt, die Realzinsen in investitionsfeindlicher Höhe verharren oder zu wenig Exporterlöse erzielt werden, um Kapitalgüter und Technologie importieren zu können.

Eine derartige Konstellation herrscht seit Ausbruch der Schuldenkrise vor allem in Lateinamerika, während die asiatischen Krisenländer die 1997 verordneten geld- und budgetpolitischen Zwangsjacken inzwischen ausziehen und wieder höheres Wachstum erzielen konnten. Auch das rasche Wachstum in China beruht auf niedrigen Realzinsen, und diese wiederum auf einer Kontrolle des Kapitalverkehrs. Es war auch die Schuldenkrise, die lange vor Gründung der WTO als Brechstange zur Marktöffnung diente und das Terrain für die Uruguay-Runde vorbereitete. Zahlreiche Länder wurden praktisch gezwungen, auf ein exportorientiertes Entwicklungsmodell umzusteigen, ohne ihre Schulden bisher wirklich loszuwerden. Daher fordert die UN-Konferenz für Handel und Entwicklung (UNCTAD) in ihrem jüngsten Bericht auch an erster Stelle die dauerhafte Reduktion der Schuldenlast durch Zinsanpassung an das real Erwirtschaftbare, Schuldenerlässe, die rasches und nachhaltiges Wachstum ermöglichen, und überhaupt weniger Rückgriff auf Auslandskapital in jeder Form.
Schließlich bestimmen auch Entwicklungen auf den Devisenmärkten – etwa die aktuellen Kursbewegungen von US-Dollar, Euro und Yen – weitgehend die Position nicht nur der Entwicklungsländer im Handelssystem, können aber im WTO-Rahmen nicht behandelt werden. Es bestünde jedoch die Möglichkeit, bei einer absehbaren Sackgasse in der WTO auf andere internationale Foren auszuweichen. Einen Kandidaten gäbe es jedenfalls: UNCTAD-Generalsekretär Rubens Ricupero forderte etwa im November, den Wirtschafts- und Sozialrat der UNO (ECOSOC) als Forum zur Diskussion der Politikkohärenz zu nutzen. Der ECOSOC könnte, so Ricupero, durchaus ein Baustein einer neuen internationalen Architektur werden. Dagegen spricht eigentlich nichts.